Op 25 augustus 2022 publiceerde het Amerikaanse ministerie van Defensie het langverwachte Civilian Harm Mitigation and Response Action Plan (CHMR-AP). Het plan omvat nieuw beleid en actiepunten met betrekking tot de manier waarop de VS omgaan met burgerleed veroorzaakt door eigen militaire operaties. In het plan is aandacht voor monitoren, verzachten en het op een voor burgers betekenisvolle manier, afhandelen van dit leed. Het plan is een reactie op mediaberichten en herhaaldelijk aandringen van het maatschappelijk middenveld op vergaande veranderingen in Amerikaans beleid. Vooral de door de VS gemaakte burgerslachtoffers in Kabul (augustus 2021) en Baghouz (maart 2019) brachten structurele gebreken aan het licht over manier waarop de VS omgaan met zulke incidenten. Het Amerikaanse plan zal ook gevolgen hebben voor bondgenoten als Nederland. Het CHMR-AP lijkt ook verder te gaan dan de voorstellen die Nederland onlangs zelf deed op dit vlak.
De gevolgen het nieuwe beleid zullen zich niet tot de VS beperken, maar ook effect hebben op het beleid en de praktijk van veel andere krijgsmachten, waaronder, niet in de laatste plaats, de NAVO-bondgenoten. In deze blog verkennen we de implicaties en lessen van het nieuwe VS-beleid voor Nederland. Dat is juist nu relevant, omdat de Nederlandse minister van Defensie Ollongren onlangs haar eigen stappenplan aankondigde waarin ze haar plannen voor door Nederland veroorzaakte burgerslachtoffers uit de doeken doet. Onze reflectie op de tekortkomingen in dit plan deelden we al eerder.
Samen met andere partijen in het maatschappelijk middenveld is PAX de laatste jaren betrokken in een voortdurende dialoog met Defensie over hoe Nederlands beleid en Nederlandse praktijk op dit terrein verbeterd kan worden. De CHMR-AP biedt een praktisch voorbeeld van hoe Defensie het type beleidswijzigingen waar PAX en andere al jaren voor pleiten, kan realiseren. Daarbij merken we op dat een belangrijke tekortkoming van de CHMR-AP is dat er niet wordt teruggekeken naar eerdere incidenten. Dit verhindert dat het Amerikaanse Defensie kan leren van fouten uit het verleden en betekent dat de VS hun verantwoordelijkheid niet nemen ten aanzien van deze incidenten.
De invloed van het nieuwe VS beleid op Nederland
De CHMR-AP zal twee grote gevolgen hebben voor het Nederlandse ministerie van Defensie. Deze hebben betrekking op secties 8 en 9 in het actieplan die beide gegrond zijn in de erkenning dat burgerleed veroorzaakt door bondgenoten van de VS of door een multinationale coalitie waar de VS onderdeel van uitmaakt, de legitimiteit en militair-strategische doelen van de VS kan ondermijnen. Beide secties creëren daarom verwachtingen van de VS in relatie tot het beleid en gedrag van militaire bondgenoten, zoals Nederland. Sectie 9 beveelt beleid aan dat ervoor zorgt dat de Amerikaanse Defensie militaire samenwerking en assistentie afhankelijk maakt van hoe bondgenoten het risico op burgerleed verminderen en – indien burgerleed zich voordoet – er op een betekenisvolle manier op reageren. De CHMR-AP introduceert hierbij het concept van tailored conditionality. De VS kunnen veranderingen aanbrengen in bestaande militaire samenwerkingsprogramma’s op basis van de manier bondgenoten omgaan met burgerleed. De VS creëren hiermee een verhoogde standaard waaraan bondgenoten zullen moeten voldoen als het militaire samenwerking met of ondersteuning van de VS wil waarborgen.
Sectie 10 van het plan erkent dat het onvoldoende delen van informatie tussen verschillende krijgsmachten in multinationale operaties het risico vergroot dat militair handelen burgerleed veroorzaakt. Hiervoor is voldoende bewijs. Zo voerde Nederland in 2015 een luchtaanval uit boven Hawija, Irak. Dat leidde tot minstens 85 burgerdoden, honderden gewonden en grootschalige infrastructurele schade. Nederland accepteerde deze militaire opdracht op basis van onvolledige informatie over de potentiële risico’s voor omwonenden, terwijl de VS toentertijd wel over deze informatie beschikte. De CHMR-AP vereist nu dat de VS zogenoemd civilian harm mitigation and response (CHMR)-beleid en -praktijk toepassen in multinationale operaties, enCHMR-activiteiten van bondgenoten ondersteunen en aanmoedigen. De CHMR-AP zal zo bijdragen aan gedeelde informatie en verantwoordelijkheden met betrekking tot het monitoren van en omgaan met burgerleedincidenten.
Kortom, de CHMR-AP beoogt de CHMR-standaarden niet alleen binnen de Amerikaanse krijgsmacht te verhogen, maar stelt ook vergelijkbare verwachtingen aan bondgenoten zoals Nederland. Het Nederlandse ministerie van Defensie is weliswaar al begonnen met het verbeteren van het beleid en de praktijk rondom burgerslachtoffers, maar er is nog veel meer nodig. Ook hier kan de CHMR-AP als voorbeeld dienen voor welke volgende stappen Nederland kan en moet zetten.
De lessen die Nederland uit de CHMR-AP kan halen
Hoewel er meer uit de CHMR-AP te halen valt voor Nederland, lichten wij hier – als vredesorganisatie die zich richt op het versterken van burgerperspectieven in internationale discussies over Protection of Civilians – drie specifieke actiepunten toe die de behoeften en perspectieven van burgers steviger kunnen verankeren in militaire operaties. Tezamen zullen deze activiteiten – eenmaal in praktijk gebracht – leiden tot een beter begrip van de civiele omgeving, meer civiele inbreng in militaire onderzoeken naar mogelijk burgerleed en tot een betere omgang met slachtoffers van militaire operaties.
1. Vergroot (militaire) kennis over de ‘civiele omgeving’
Het effectief mitigeren van burgerleed vereist een grondige kennis van de civiele omgeving. Denk aan relevante demografische en infrastructurele kennis en een gedegen begrip van de systemen en diensten waarvan burgers afhankelijk zijn. Secties 3 en 4 in de CHMR-AP vereisen dat de Amerikaanse krijgsmacht kennis over de civiele omgeving in operationele plannen opneemt en de impact van militaire operaties op deze omgeving anticipeert. Zo kan burgerleed zoveel mogelijk worden voorkomen. De CHMR-AP wil in deze capaciteit investeren door zogenoemde Civilian Environment Teams samen te stellen. De teams bestaan uit inlichtingenpersoneel en experts met betrekking tot civiele en stedelijke infrastructuur en ingenieurs. De teams helpen commandanten te begrijpen wat de impact op burgers is van een operatie op het moment dat een doelwit wordt ontwikkeld. PAX verwelkomt deze aanbeveling omdat Civilian Environment Teams de capaciteit en kennis te vergroten om ook indirecte en langetermijneffecten van militair handelen op burgers te minimaliseren. Defensie zou in soortgelijk personeel en bijbehorende kennis en capaciteiten moeten investeren.
2. Verbeter het monitoren en beoordelen van burgerleedincidenten
Secties 6 en 7 omvatten stappen om militair onderzoek naar burgerleed te verbeteren en standaardiseren. Twee belangrijke elementen hierin zijn:
- De erkenning van het belang van externe of non-militaire bronnen wanneer vermoedens van burgerslachtoffers worden onderzocht. Denk aan informatie van getuigen, media of ngo-rapporten.
- De vereiste om zogenoemde reporting mechanisms op te zetten zodat burgers of maatschappelijke organisaties direct informatie over mogelijke burgerslachtofferincidenten aan het leger kunnen melden.
Beide actiepunten zijn essentieel om te garanderen dat belangrijke informatie niet wordt gemist, ervoor te zorgen dat burgers militairen ter verantwoording kunnen roepen. PAX heeft eerder vergelijkbare aanbevelingen gedaan aan Defensie met betrekking tot het belang van non-militaire data. Ook hebben we een rapport gepubliceerd over het belang van civilian harm reporting mechanisms met daarin ook aanbevelingen voor (effectieve) implementatie.
3. Verbeter het omgaan met burgerleedincidenten
In sectie 8 wordt erkend dat in het verleden de VS vaak tekort zijn geschoten bij de erkenning van en reactie op burgerslachtoffers en dat verbetering nodig is. Het is noodzakelijk dat burgers die leed van militaire operaties ondervinden, of hun nabestaanden, erkend worden en dat hun leed zoveel mogelijk wordt verzacht. Onze aanbeveling aan Nederland is om hierin het voorbeeld van de VS te volgen en het belang van een betekenisvolle omgang met burgerleedincidenten te erkennen en om – vergelijkbaar met de VS – verschillende manieren van omgang hiermee beschikbaar te stellen, bijvoorbeeld het uitkeren van ex gratia-betalingen, publieke of private erkenning, medische zorg, of het herstellen van beschadigde infrastructuur of bezit. PAX raadt Nederland bovendien aan om een burgerslachtofferfonds in te stellen waarmee het ex gratia-betalingen kan uitkeren indien burgerslachtofferincidenten zich voordoen.
De VS staan op het punt om een grote stap voorwaarts te maken. Dit wekt tevens verwachtingen over het beleid van bondgenoten zoals Nederland. Het Nederlandse ministerie Defensie herziet momenteel haar eigen beleid met betrekking tot burgerslachtoffers. Er ligt hier een kans om nu zo ambitieus als mogelijk te zijn en al het mogelijke te doen om burgers beter te beschermen.